隨著全國城鎮(zhèn)化步伐加快，在鄉(xiāng)村振興過程中，農村土地價值更加凸顯。農村土地如何管、怎樣運營，始終是農村經濟社會發(fā)展牽一發(fā)動全身的重大問題。寧夏石嘴山市平羅縣作為全國農村改革試驗區(qū)，先后承擔了28項國家級改革試驗試點任務，大膽探索，先行先試，走出了一條用好用活土地資源的高質量發(fā)展之路。
近些年，農村土地經營管理制度改革在各地風生水起。深處西北內陸的寧夏石嘴山市平羅縣更是走在這項改革的前列。10多年來，這里成功實施了28項國家級農村改革試驗試點任務，形成了一批可復制可推廣的改革經驗。看似平凡的西部小城是如何實現這一系列創(chuàng)新的？經濟日報記者日前走進當地展開調研。
平羅縣紅崖子鄉(xiāng)農業(yè)設施基地。
土地確權應確盡確
平羅縣位于寧夏平原北部，是個農業(yè)大縣。“本世紀初，農民大量進城打工，家家戶戶的土地怎么辦？那時陶樂鎮(zhèn)、姚伏鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挨家挨戶去做工作，動員農戶把承包的土地租給合作社，一年一畝地能有480元租金。”平羅縣縣長郭耀峰回憶道。
平羅耕地面積超百萬畝，31.6萬人的總人口中農村人口占60%，土地是當地發(fā)展改革的主要問題。“最早，把農民的目光吸引到土地上的是土地流轉，土地流轉合作社被稱作‘土地銀行’。”提起改革之初，郭耀峰說，“那時大家把自家土地租出去，還能在城里打工賺錢，原本是件好事，但沒過多久，圍繞流轉土地的糾紛越來越多。”
當時不少人對土地承包權感到困惑。“既然集體把土地承包給我們了，難道我們沒有權利決定土地的具體使用方式嗎？”姚伏鎮(zhèn)小店村村民馬木林告訴記者，大家逐漸意識到要從自家承包土地上獲得權益，并且這種權益應得到制度保護。
面對農民的迫切愿望，2009年至2011年底，平羅縣在國內率先實施農村土地經營管理制度的“確權”改革，具體確認了農村土地的四大權益，即農村土地承包權、土地經營權、宅基地使用權、農民房屋所有權。通過先后出臺農村土地經營管理制度改革實施方案、農村土地承包經營權證換發(fā)實施細則等26個文件和相關配套細則，采取“三榜公示、四統(tǒng)一、五到戶”的確權方式，平羅縣對全域135.52萬畝農村集體土地開展確權登記頒證，頒發(fā)土地承包經營權證6.55萬本、95.31萬畝。
盡管近些年農村集體經濟發(fā)展越來越活躍，村民致富產業(yè)也更加多元化，可土地糾紛仍舊存在，一部分主要涉及農民利益，包括土地流轉價格低（尤其是集體荒地）、租地收入按何種標準收取，如何解決農民土地產權“退出”部分利益被擠占等問題；還有一部分則涉及村集體權益，比如村集體土地所有權、村集體經濟組織承包經營權、村集體收益分配權等。
2011年，平羅縣被確定為全國農村改革試驗區(qū)之一，并且是24個試驗區(qū)中唯一承擔農村土地經營管理制度改革試驗課題的試驗區(qū)。
“自從土地經營管理制度改革‘開閘’之后，誰也想不到，我們圍繞農村土地經營管理制度方面的改革一改就是10年。”平羅縣農村綜合改革服務中心主任顧思偉說。
隨著農村土地制度改革試驗范圍不斷拓展，近年來，為了保護農民土地產權“退出”權益，平羅構建了三大保障體系，建立了農戶自愿退出土地承包經營權補償機制、農戶房屋所有權退出機制、農戶再次獲得宅基地使用權的保障機制，讓農戶進退有路；又連續(xù)實施了13項農村產權確權登記頒證，按照“權屬清晰、權責明確、擴權賦能、讓利于民”原則，基本實現了農村土地經營權益“應確盡確”目標。
平羅在全國率先完成的土地確權改革意義重大。它意味著農村土地經營管理制度改革從所有權、承包經營權“兩權分離”到所有權、承包權、經營權“三權分置”的轉變，落實所有權、穩(wěn)定承包權、放活經營權，在保留農戶承包權的同時推動經營權有序流轉，促進多種形式適度規(guī)模經營，構建新型農業(yè)經營體系。
平羅縣陶樂鎮(zhèn)廟廟湖村經營主體積極培育特色種植品種。雍志林攝
加強空心村建設
確權改革搞好了，退出補償機制農民也愿意接受，然而新的問題又出現了——隨著城鄉(xiāng)流動加速，大量閑置土地如何重新規(guī)劃經營？“空心村”現象怎樣改變？
灰色屋脊，雪白墻壁，道路錯落有致。隆冬時節(jié)，記者來到姚伏鎮(zhèn)燈塔村，眼前的村落宛如山水畫。“你們肯定想不到，幾年前這里是‘空心村’！”燈塔村黨支部書記毛金鳳笑盈盈地說，“前些年，隨著城鎮(zhèn)化加速推進，大批農民選擇進城務工，全村人口越來越少，我們村成了典型的土地資源閑置的‘空心村’。于是我們一手抓退出，一手抓盤活。”燈塔村按照農村改革部署，依據平羅縣村莊布局規(guī)劃，探索美麗鄉(xiāng)村建設與農村閑置房地整治利用有機結合，建立農村宅基地自愿有償退出和盤活利用機制，由政府、村組、村民和企業(yè)共同參與，把燈塔村改造成生態(tài)美好、產業(yè)配套支撐、服務設施齊全的現代化“中心村”。
具體是怎么運行操作的？毛金鳳告訴記者，他們從1隊開始啟動了現代化美麗新村建設，將拿到8100元宅基地退出補償資金的91戶退出戶召集到一起，與未搬遷戶一同召開村集體會議，經過投票決定，退出戶的宅基地、舊住房加上公共面積合計近600余畝地，由政府引導重新規(guī)劃建設。經過1年多時間，村里整合美麗鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村振興等項目資金1.4億元，進行道路、綠化等基礎設施建設，市場化運作招標企業(yè)來投資建設現代農村標準化住房177套，每平方米按1888元出售，土地所有權仍歸村集體所有。
“宅基地改革以后，我們搬進了新村，住上了新房子，孩子上學、老人看病也都很方便，出門還有公園。現在，我們這些沒進城的村民日子也過得越來越好了。”燈塔村村民馬廣智滿心歡喜。
經過幾年努力，平羅縣在兩輪宅基地制度改革基礎上，共計收儲整治25個“空心村”的1125宗閑置宅基地，騰退建設用地近3000畝，探索了姚伏鎮(zhèn)燈塔村、靈沙鄉(xiāng)勝利村、寶豐鎮(zhèn)興勝村等不同的中心村建設模式。
盤活土地資源
隨著平羅縣土地制度改革不斷深入，需要解決的經濟發(fā)展問題也逐漸增多。能否賦予農村土地財產權能，讓農民的閑置資源變成看得見、摸得著的真金白銀？
“進入新時代，農村土地制度改革不斷面臨新問題。”平羅縣委書記宋世文說，比如農民能否以手中的土地承包經營權證和宅基地使用證做抵押，去銀行貸款？村集體經營性建設用地能否進入市場交易？村集體土地資源占用不公、少包多占、低價發(fā)包和圈而不用等諸多亂象如何治理？
“只有改革才能使這些問題迎刃而解。”宋世文說，經過探索實踐，平羅縣堅持“一戶一宅、面積法定、控制總量、盤活存量”原則，探索建立“審批縣域統(tǒng)籌、超占有償使用、退出自愿有償、新增多元保障”的宅基地管理新模式，率先建成申請、審查、審批、監(jiān)管一站式線上審批管理系統(tǒng)，率先探索頒發(fā)宅基地資格權證，賦予農戶房地不動產權抵押融資功能。
“我們縣的宅基地管理方法，有利于改變土地利用碎片化問題，整合村集體經營性建設用地入市。”寶豐鎮(zhèn)寶豐村黨支部書記劉毅介紹，寶豐村共有326戶農戶、2226畝耕地。這兩年通過縣里新的土地制度改革，他們整合第2村民小組11戶農戶的散地、破舊農宅、廢舊圈舍等經營性建設用地200多畝，并利用國家專項資金給予每戶七八萬元的退出補償。村里將58.21畝土地用于開展集體經營性建設用地入市，引進福建投資商建設了盛如意菌草公司，一年下來通過生產菌棒幫助村集體總計收入達到373.2萬元。今年，寶豐村利用剩余建設用地整合閩寧合作項目資金，目前在建22座智能菌菇大棚、1300平方米保鮮庫，可實現年產值1300多萬元，純利潤660萬元。
“近幾年，平羅在推進農村綜合改革中，引進社會資本參與生態(tài)修復，有效盤活土地資源，探索采取兼并重組一批、政府收儲一批、高效盤活一批、破產拍賣一批的方式，盤活存量用地近3萬畝，為后續(xù)發(fā)展騰出了空間。”平羅縣農村綜合改革服務中心副主任馬曉芳告訴記者。
“我這里可是變廢為寶的成功典型！”從廣東來到平羅的寧夏華泰農農業(yè)科技發(fā)展有限公司董事長林偉光幽默地說。幾年前，他來到平羅縣廟廟湖村流轉了5000畝荒地，去年又增加1000畝沙地。盡管土地改造成本很高，但由于寧夏特殊的氣候條件，從這里產出的菜心、西蘭花、小番茄等在中高端市場非常暢銷。“我在這里學習種植果蔬技術后，前年用2個土地權證先后貸款20萬元，建了10個果蔬大棚，今年收入能達到幾十萬元了！”廟廟湖村村民馬云生告訴記者。
在平羅縣，像華泰農這樣的公司還有許多。盛華陽光、利墾牧業(yè)、瑞豐源、天源復藏等龍頭企業(yè)，充分利用土地政策，發(fā)展沙漠瓜菜、生態(tài)養(yǎng)殖、林下經濟和生態(tài)旅游，開發(fā)長期閑置的沙化土地，實現經濟效益、社會效益和生態(tài)效益共贏。
顧思偉向記者介紹了平羅縣土地改革“4343”模式，即圍繞建立“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度，探索“就地、調整、整治、優(yōu)先”4種入市途徑，“自主、委托、合作”3種交易方式，涵蓋“工業(yè)、倉儲、商業(yè)、旅游”4種用途地類，建立“國家、集體和個人”3種收益分配機制。
一組數字見證了當地的改革效果：截至目前，平羅縣入市交易土地160宗、1544畝，成交總額1.14億元，55個村集體分享增值收益3893萬元，引進菌草科技產業(yè)園、馬氏兄弟糧油加工、綠康林家庭農場等110個產業(yè)項目。農村集體經營性建設用地入市彰顯了村集體主體權能，盤活了閑置土地資源，引進了聯農帶農產業(yè)，增加了集體經濟收入，拓寬了農民增收渠道，實現了土地價值最大化、村集體和農民利益最大化。
經過一系列改革，平羅縣破除了阻礙土地要素自由流動的體制機制障礙，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，拓寬了縣域經濟高質量發(fā)展空間，壯大了農村集體經濟組織實力，增加了農民財產性收入，激活土地這方“活水”，走出一條用好用活土地資源的高質量發(fā)展之路。（經濟日報記者 許 凌）
